¿JUICIO DE AMPARO INDIRECTO EN LAS SENTENCIAS FISCALES?

La Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo señala, en su artículo 58, las facultades del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para hacer cumplir sus sentencias. A partir del análisis de este artículo, el autor afirma que debe considerarse improcedente el juicio de amparo indirecto contra actos vinculados al cumplimiento de tales sentencias.

El 27 de agosto de 1936 se publicó la Ley de Justicia Fiscal, mediante la cual se creó el Tribunal Fiscal de la Federación (TFF); el 31 de diciembre de 1938 se publicó el Código Fiscal de la Federación (CFF), mediante el cual se abrogó la Ley de Justicia Fiscal mencionada; el 19 de enero de 1967 se publicó la ley orgánica del tribunal citado, separando del CFF las normas relativas a la organización de dicho órgano, y en 2001 se transformó el tribunal de mérito en Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA).
Las reglas que contemplaba el CFF en el título VI respecto del juicio contencioso administrativo federal, no establecían facultades al TFJFA respecto del empleo de medios coactivos para hacer cumplir sus sentencias; de ahí que se sostenía que las resoluciones de dicho tribunal eran de carácter declarativo, al no motivar por sí mismas de forma inmediata la ejecución forzosa de ellas. En consecuencia, la segunda sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) llegó a establecer la procedencia del juicio de amparo indirecto a efecto de poder exigir el cumplimiento de tales sentencias, tal como se advierte de la tesis de rubro: “tribunal fiscal. el amparo es procedente para exigir el cumplimiento de sus sentencias”
El 1° de diciembre de 2005 se publicó la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA) mediante la cual se derogó el título VI del CFF; con dicha ley el legislador buscó establecer un procedimiento sencillo, flexible, ágil y, además, pretendió convertir al TFJFA en un órgano de plena jurisdicción, ya que le fueron otorgadas facultades para hacer cumplir sus sentencias.
El objetivo referido fue plasmado claramente por el senador Fauzi Hamdan Amad en el texto de la iniciativa de ley que presentó, que señala que era necesario “incorporar un nuevo procedimiento para el efecto de hacer más efectivo el cumplimiento de sus propias resoluciones, incluyendo las resoluciones en materia de suspensión”, el cual se repitió en la discusión en lo general de dicha ley por los integrantes de las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público, de Justicia y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores, en el sentido siguiente: “Se fortalece la calidad de un tribunal de plena y total jurisdicción […] todo un procedimiento de ejecución y cumplimiento del acto, de la sentencia, cuando haya causado estado, y los mecanismos para hacer efectiva esa ejecución de las sentencias, incluyendo la posible responsabilidad de los servidores públicos cuando no cumplan y acaten, en los términos que la ley señala, la ejecución de esas sentencias”.
La parte relativa al procedimiento de ejecución de sentencias fue tan importante que dio motivo a discusión posterior, en lo particular el texto del artículo 58; al respecto, la senadora Martha Sofía Tamayo Morales precisó diversas inconsistencias que prevalecían a su juicio en la redacción del referido precepto en la iniciativa de ley, las cuales se dijo fueron corregidas y aprobadas por los miembros de dicha comisión, y a la postre se aprobó el texto de dicha ley en su totalidad, turnándola a la Cámara de Diputados para revisión; por su parte, los integrantes de las Comisiones Unidas de Justicia y Derechos Humanos y de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados estimaron procedente realizar algunas modificaciones a la minuta enviada por el Senado de la República con la finalidad de dar mayor certeza jurídica; sin embargo, se observa que ninguna se relacionó con el procedimiento de ejecución de sentencias, habiéndose aprobado dicho cuerpo normativo por la citada cámara.
Por lo tanto, de lo expuesto se puede concluir que con motivo de la nueva ley reguladora del procedimiento contencioso administrativo, el legislador tuvo la intención de convertir al TFJFA en uno de plena de jurisdicción, entendido ello no sólo con facultad para emitir sentencias de condena, sino facultado para exigir el cumplimiento de sus decisiones.
Así, el procedimiento de ejecución de sentencias quedó regulado específicamente en los artículos 57 y 58, además de que algunas otras de sus reglas se previeron en los numerales 51 y 52 en que se establecen los tipos de nulidad que pueden declararse dependiendo de la especie de ilegalidad del acto impugnado; del artículo 52, fracción V, inciso d, destaca como regla relacionada con el cumplimiento de sentencias que si la resolución obliga a la autoridad demandada a realizar un determinado acto o a iniciar un procedimiento conforme a lo dispuesto en las fracciones III y IV (nulidad para determinados efectos y nulidad para efecto de reponer el procedimiento o emitir una nueva resolución), la sentencia deberá cumplirse en el plazo de cuatro meses contados a partir de que la misma quede firme; asimismo, en dicho artículo se establece que si la sentencia entraña el ejercicio o goce de un derecho sin que la autoridad haya cumplido dentro del plazo de cuatro meses con la sentencia, el actor tendrá derecho a una indemnización; además, establece tal precepto que transcurrido el plazo señalado precluirá el derecho de la autoridad para emitir una nueva resolución, salvo cuando el particular tenga derecho a una que le confiera una prestación, le reconozca un derecho o le abra la posibilidad de obtenerlo.
Parte sustancial de las reglas que rigen el cumplimiento de sentencias se encuentran en el artículo 57 de la LFPCA, entre las que destacan las siguientes:
Tanto las autoridades demandadas en el juicio como cualquier otra están obligadas al cumplimiento de una sentencia emitida por el TFJFA.
Las sentencias que declaren nulidad por motivo de incompetencia, vicios de forma o en el procedimiento habrán de cumplirse en el plazo de cuatro meses, con independencia de que hubieren transcurrido ya los plazos establecidos en los artículos 46-A y 67 del CFF.
Que el plazo para el cumplimiento establecido en dicho precepto (cuatro meses) habrá de comenzar a correr a partir de que hayan transcurrido los 15 días para la promoción del juicio constitucional.
La tercera parte de las reglas que consigna la LFPCA en cuanto a la exigibilidad de sentencias se establece en el artículo 58, siendo principalmente dos tipos de vías o procedimientos; a saber: 1) oficioso (fracción I) y 2) a petición de parte mediante queja (fracción II).
Con respecto al cumplimiento oficioso se precisa que sólo es instado por el propio tribunal, para el cual incluso se le faculta con la posibilidad para imponer multa como medida de apremio a la autoridad administrativa contumaz, así como para requerir al superior jerárquico o a la contraloría interna de la autoridad en desacato e, incluso, con la posibilidad de que el propio tribunal pueda realizar los actos consistentes a la materia del cumplimiento en lugar de la autoridad demandada.
En lo que respecta al procedimiento a petición de parte, el legislador estableció lo que nombró “queja” como instrumento procesal por medio del cual el particular puede iniciar el procedimiento de ejecución de sentencia; así, en el inciso a) se precisaron los supuestos de procedencia de la queja y en el b) la forma, los términos y el modo en general del trámite de dicha queja, así como el órgano que la tramita y la resuelve. En los incisos c), d), e) y f), la procedencia de la queja, cuando se trate de repetición del acto declarado nulo en el juicio contencioso, en caso de exceso o defecto en el cumplimiento de sentencia y cuando se trate del supuesto contenido en el número dos del inciso a), en caso de imposibilidad para cumplir con la sentencia; en el inciso g) el supuesto de que la queja suspende el procedimiento administrativo de ejecución. Finalmente, en las fracciones III y IV se señaló el procedimiento para la ejecución de la suspensión de los actos en el juicio contencioso administrativo federal.
Para el caso de la queja por incumplimiento de una sentencia que hubiere declarado efectos y cuyo acto anulado haya sido uno de aquellos que no derive de un procedimiento oficioso (fracción I), así como que no sea el supuesto relativo al incumplimiento por repetición del acto, o por exceso o defecto a que aluden los incisos c) y d) de la fracción II, el legislador no otorgó —cuando menos de modo literal— ninguna facultad al TFJFA para exigir de modo coactivo el acatamiento de sus sentencias, ya que en los incisos a) y b) de la fracción II —que regulan esencialmente el procedimiento de queja que se debe seguir para efecto de hacer cumplir con una sentencia del tipo ya precisado— sólo se establece la procedencia de la queja y el trámite que se debe seguir para su conocimiento y resolución.
Y es que dentro de la fracción II del numeral en comento sólo se encuentra establecido un solo mecanismo coactivo, esto es, el de la multa y aviso al superior de la autoridad contumaz contenido en el inciso c), párrafo segundo, para el caso de la queja por repetición del acto declarado nulo.
Parece obvia la inconsistencia del legislador entre los motivos que lo llevaron a la aprobación de la LFPCA y el texto del artículo 58, fracción II, en el sentido de que si, como quedó explicado, fue interés primordial convertir al TFJFA en uno de plena jurisdicción, esto es, con facultades para exigir el cumplimiento de sus decisiones, lo cierto es que de la forma en que quedó redactada la fracción II no se logró el objetivo pretendido, al menos no de acuerdo con una interpretación literal de dicha porción normativa; luego, de acuerdo con una interpretación de tal tipo —literal—, podría afirmarse que al carecer el TFJFA de facultades coactivas para exigir el cumplimiento de sus sentencias mediante la vía de la queja o a petición de parte (fracción II), el juicio de amparo es procedente.
No obstante, a mi juicio, de acuerdo con una interpretación integral del texto íntegro del artículo 58 de la LFPCA, en relación con los motivos que le dieron origen y conforme a lo dispuesto en el párrafo sexto, parte última, del artículo 17 de la Constitución federal, debe concluirse lo contrario, esto es, que el juicio de amparo es improcedente para exigir el cumplimiento de las sentencias del TFJFA conforme al procedimiento a petición de parte o de queja.
A fin de demostrar lo anterior, resulta conveniente traer primeramente a glosa la porción del texto constitucional invocado con antelación, que es el siguiente: “Artículo 17 […] Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones”.
El constituyente permanente, redactor de lo transcrito, consideró pertinente reconocer que parte de la garantía de acceso a la justicia la constituye tener la posibilidad eficaz de que lo resuelto por cualquier tribunal del país sea cumplido por quien esté obligado a ello; esto es lo que teóricamente se denomina principio de ejecutoriedad de las sentencias; así, el mandato constitucional ordena que el juez debe garantizar que su decisión se materialice en el mundo fáctico; de no ser así, el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia sería ineficaz, pues de nada serviría emitir una sentencia si ésta no se cumple; así lo ha sustentado la primera sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 1a./J. 42/2007, de rubro: “garantía a la tutela jurisdiccional prevista en el artículo 17 de la constitución política de los estados unidos mexicanos. sus alcances”.
En ese sentido, si como quedó precisado una de las finalidades que persiguió el legislador con la creación de la LFPCA fue precisamente convertir al TFJFA en uno de plena jurisdicción, lo que se observa completamente colmado con respecto al procedimiento oficioso de cumplimiento de sus sentencias (fracción I), esa misma finalidad debe entenderse operante para el caso del cumplimiento de sus sentencias mediante el procedimiento a petición de parte o de queja (fracción II); lo contrario sería un contrasentido, ya que entender que el empleo de los medios coactivos que tiene a su alcance tanto en la fracción I como en el inciso c), párrafo segundo de la fracción II, sólo aplican de modo restrictivo a los casos ahí señalados y no para exigir el cumplimiento de sus sentencias mediante el procedimiento de queja, implicaría transgredir el mandato constitucional mediante el cual la Constitución federal ordena que todos los tribunales deben garantizar la plena ejecución de sus resoluciones.
La apreciación anterior es la que resulta prudente realizar de acuerdo con una interpretación conforme a la Constitución federal e integral al texto del artículo 58 de la LFPCA en relación con la finalidad por la que se creó dicha norma por el legislador federal; por lo tanto, a mi juicio el TFJFA debe emplear cualquier medio para exigir el cumplimiento de sus resoluciones, incluyendo las correspondientes al procedimiento a petición de parte mediante queja; y, por ende, al estar garantizada en la norma secundaria la exigibilidad de tales resoluciones, cuando menos conforme a la interpretación aludida con antelación, debe considerarse improcedente el juicio de amparo indirecto contra actos vinculados al cumplimiento de tales sentencias, ya no siendo aplicable el antiguo criterio citado al inicio de este ensayo.
En torno a diversas propuestas de reforma legislativa al procedimiento de cumplimiento de sentencias del TFJFA, existe un trabajo elaborado por la magistrada María Teresa Olmos Jasso; sin embargo, el punto tratado en este ensayo no es abordado en aquél, y bien puede considerarse como una más de las propuestas de reforma legislativa que deben formularse respecto del artículo 58, fracción II, a fin de que pueda ser rediseñado su texto y así evitar confusión en el aspecto explicado en párrafos precedentes, esto es, que el tribunal sí tiene facultades de coacción para exigir el cumplimiento de sus sentencias en el procedimiento a petición de parte.
Finalmente, importa también precisar que respecto de la temática interpretativa materia de este ensayo no existe todavía ningún criterio por parte de alguno de los órganos jurisdiccionales competentes para emitir jurisprudencia, pues a lo sumo la segunda sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el juicio de amparo directo en revisión número 576/2009, se pronunció sobre la constitucionalidad del numeral 58 de la LFPCA, pero respecto de su último párrafo.

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