REFORMA PENAL Y FINANZAS PÚBLICAS

REFORMA_PENAL
LA REFORMA PENAL VS. NECESIDADES PRESUPUESTARIAS (FINANZAS PÚBLICAS).
Un Estado eficaz se caracteriza por su capacidad para recaudar recursos de la sociedad para cubrir los gastos comunes y por mantener la paz entre sus miembros. Sin embargo, en nuestro país queda claro que no existe capacidad o voluntad para recaudar las contribuciones para cubrir los gastos de los servicios básicos. Así, ¿cómo va a ser posible la transformación del sistema de justicia?
En México, la Constitución y las leyes otorgan al gobierno (en sus tres poderes y en el ámbito federal, estatal y municipal) la facultad exclusiva de determinar y recaudar contribuciones, y sancionar, inclusive con el embargo de bienes y la cárcel, a quienes no las aporten. También le mandan mantener la seguridad pública, otorgándole para ello monopolios exclusivos para el uso de la fuerza y la administración de la justicia penal.
No obstante, el Estado mexicano aún está lejos de ser eficaz. ¿Qué sucede en la práctica? Por un lado, tiene enormes problemas para mantener la paz y la seguridad pública y, por el otro, enfrenta serias dificultades para recaudar los recursos necesarios que lo ayuden realizar debidamente ésta y otras tareas fundamentales (independientemente de que es indispensable que se transparente y haga más eficiente el ejercicio del gasto).
En el tema de la recaudación, los gobernantes, del partido que sean, al parecer no quieren ni pueden. La democracia electoral es muy buena para repartir promesas y bonanza, pero muy mala para pasarle la factura a los ciudadanos. Todos los políticos (y también los ciudadanos) quisieran que la riqueza petrolera alcanzara para todos y para todo, y no tener que solicitar —ni pagar— contribuciones.
Se parte de la premisa de que el gobernante que proponga incrementar las contribuciones de los ciudadanos verá amenazadas sus aspiraciones electorales o las del partido al que pertenece, y en ello tiene un enorme conflicto de intereses. Todos quieren presumir y gozar de la bondad de los programas de papá gobierno, siempre y cuando sea alguien más quien pague. Por eso en este país abundan las promesas fondeadas con subsidios, deudas y participaciones federales.
En el tema de la seguridad pública el asunto es más complejo. Los gobernantes, aunque parece que quieren, no pueden. Sería muy fácil si todos los ciudadanos se portaran bien, pero no es el caso. Por un lado, hay una minoría criminal muy poderosa y muy bien organizada que tiene en jaque al gobierno al grado de que hasta el ejército permanece en las calles para combatirla. Recobrar la paz que los violentos nos han quitado es una tarea difícil que seguramente durará muchos años y que tiene que hacerse, no obstante que está demandando enormes recursos presupuestales.
Pero, por otro lado, hay una gran mayoría de mexicanos que, aunque en términos generales se portan razonablemente bien y no son violentos, no contribuyen para cubrir los gastos públicos de la Federación, del Distrito Federal, de los estados y de los municipios en los que residen. Lo anterior a pesar de que ésta es una de las pocas obligaciones que explícitamente les impone la Constitución, contribución que debe ser “de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”, como lo establece su artículo 31. De nueva cuenta, la pelota está en la cancha del gobierno: las leyes deben establecer cómo cobrar. Y cobrar es facultad exclusiva del gobierno. Es un problema legislativo y de administración pública.
NECESIDADES PRESUPUESTALES
Hace ya más de cinco años que se aprobó la reforma constitucional en materia penal. En algunos estados de la República el sistema ya está operando, pero en muchos otros la implementación de los cambios está muy rezagada. La reforma se aprobó ya que es obvio que el país carece de un efectivo sistema de justicia penal para combatir un terrible problema de impunidad. Toda la cadena de seguridad es disfuncional: cuerpos policiacos pobres, débiles, sometidos o comprados; ministerios públicos inoperantes; tribunales opacos; corrupción en la práctica del Derecho penal, y sistemas penitenciarios sobresaturados. Es evidente que hay grandes necesidades de recursos para reformar la justicia penal, que es un pilar fundamental de cualquier sistema de seguridad pública que pretende ser eficaz y generar la paz en la sociedad.
Está claro: falta presupuesto. Recientemente, la secretaria técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal señaló que se requieren 35,000 millones de pesos para implementar las reformas a la justicia penal en 2016.1 Suponiendo, sin conceder, que esa cifra es adecuada, es evidente que no están definidas las fuentes presupuestales para cubrir la inversión y el gasto. (Llama la atención que se estime que 90 por ciento del monto señalado será para infraestructura y equipamiento. Ese análisis amerita tratarse por separado.) Como sucede normalmente, el gasto es más certero que el ingreso, pero si no hay fondos, tampoco hay avance.
Desde hace tiempo la falta de presupuesto ha sido excusa de los gobiernos de los estados para explicar el lento avance. Por ejemplo, Marcelo Ebrard manifestó durante su gestión como jefe de Gobierno del Distrito Federal que se requerían 11,000 millones de pesos en la capital para implementar la reforma pero que no se contaba con recursos presupuestales para hacerlo. Reclamó que se hubiera aprobado una reforma constitucional de esa magnitud sin que se haya resuelto el tema presupuestal para su implementación y habló de la necesidad de dejar en manos de los legisladores federales, al elaborar el presupuesto de egresos, la decisión de recortar otros gastos para dotar a la capital del país de recursos para este fin. Sin embargo la pregunta debiera ser al revés: ¿qué proponía el gobierno del Distrito Federal para generar los recursos necesarios que lo ayudaran a cumplir con sus obligaciones? ¿Quién tiene la obligación de contar con ese presupuesto? Si la obligación de administrar la justicia es local, ¿por qué esperar recursos de la Federación?
EL PROBLEMA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS LOCALES: NO HAY DINERO QUE ALCANCE
Es claro que en cualquier democracia el tema central de la política es el dinero público: cómo obtenerlo y en qué aplicarlo. En los últimos meses se han debatido extensamente tanto la reforma fiscal en el contexto de la Ley de Ingresos para 2014, incluido el cambio al régimen fiscal de PEMEX, como el presupuesto de egresos de la Federación. En todas esas discusiones casi nada se ha dicho de la necesidad de hacer que los estados y los municipios corrijan sus problemas de finanzas públicas y recauden debidamente las contribuciones de sus ciudadanos para cubrir los gastos públicos de sus servicios, de manera que dejen de depender en gran medida del presupuesto federal.
Las finanzas públicas locales (las municipales y las del Distrito Federal) son un desastre. El federalismo fiscal en México ha sido una broma: municipios (y el Distrito Federal) en su mayoría y en gran medida son económicamente inútiles, pues actúan como niños mantenidos que sólo saben pedir y malgastar. Son barriles sin fondo. La Ley General de Contabilidad Gubernamental es un fracaso y los ayuntamientos siguen obteniendo prórrogas para rendir cuentas de manera clara y puntual.
Volviendo al ejemplo del Distrito Federal (que sin duda es muy relevante), durante la gestión de Marcelo Ebrard (de 2007 a 2012), de acuerdo con los informes de cuenta pública, el Sistema de Aguas de la Ciudad de México acumuló un déficit de 33.4 mil millones de pesos en términos reales (pesos de 2012) (ingresos por derechos de agua por 30.4 mil millones y egresos por 63.8 mil millones). Si ese déficit no hubiera existido, la Ciudad de México de Ebrard habría tenido fondos para pagar tres veces la implementación de la reforma, según el costo estimado por el propio gobernante.
Sólo en los últimos tres años de su gestión (de 2009 a 2012) el déficit sumó 13.9 mil millones de pesos. Para ponerlo en perspectiva, en promedio, el déficit anual del Sistema de Aguas es mayor que el presupuesto de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal o de su Tribunal Superior de Justicia (4.6 mil millones y 3.9 mil millones de pesos en 2012, respectivamente). Si el Distrito Federal tuviera bajo control el tema del agua y el drenaje, uno podría reconocer que se destinaron los recursos disponibles a otros temas de importancia relativa. Pero la realidad del Sistema de Aguas de la Ciudad de México es que está quebrado y desde cualquier punto de vista dista mucho de ser un ejemplo de administración pública eficiente, independientemente de la irresponsabilidad ambiental que implica desperdiciar el vital líquido y descargar aguas residuales no tratadas en cantidades gigantes. (Además, no factura 43.7 por ciento del agua que suministra; simplemente se le “pierde” en fugas físicas o comerciales, y trata menos de 10 por ciento de sus aguas residuales, según estadísticas del propio Sistema de Aguas de 2011.)
También en días pasados salió a la luz un severo descalabro a las finanzas públicas de la Federación causado por la mala administración de las finanzas públicas de los municipios. Resulta que 700 ayuntamientos deben a la CONAGUA derechos por 105,000 millones de pesos.2 Es una obligación de ley pagar oportunamente los derechos por la explotación de aguas nacionales y por descargas a cuerpos de agua federales, y si los ayuntamientos no tuvieron recursos para pagarlos de manera oportuna, fue porque realizaron una labor defectuosa al organizar sus presupuestos y cobrar a sus ciudadanos los derechos correspondientes o utilizaron los recursos correspondientes para atender otras cosas. ¿Quién es el responsable de haber dejado crecer los adeudos a ese grado?
TAPAR LOS HOYOS
La mayoría de los gobiernos locales no hace lo necesario con el fin de recaudar siquiera la contribución básica de los ciudadanos para cubrir sus gastos: los derechos por servicios de agua, drenaje y tratamiento de aguas residuales. En este país, los ciudadanos están acostumbrados a que todo es gratis. Siempre hay quitas y programas de regularización, y borrones y cuentas nuevas. No contribuyo, exijo poco. Mis vecinos no ponen, ¿por qué yo sí? Si en los servicios básicos se generan grandes déficits de manera recurrente y no se hace nada para eliminarlos, ¿de dónde va a salir el dinero? La omisión de los gobiernos al cobrar es inadmisible y deja huella en varios contextos: no sólo no se atiende el problema directo (por ejemplo, dotar de servicios hidráulicos adecuados a la gente) sino que resultan costos de oportunidad (el dinero que la Federación podría enviar a estados y municipios se acaba invirtiendo en otras cosas en lugar de gastarse en infraestructura o en mejorar instituciones como el sistema penal) y resulta un reparto inequitativo (los pocos que pagan no pueden gozar plenamente los beneficios que su pago debiera generar).
El Pacto por México debería incluir la obligación de los estados de legislar y operar de manera que sus municipios sean autosuficientes en la prestación de servicios públicos. ¿Qué pasaría si el Distrito Federal y los municipios, a partir de leyes adecuadas generadas en la Asamblea Legislativa y en las legislaturas estatales definieran y cobraran debidamente las contribuciones para cubrir los gastos de sus servicios públicos? Señoras y señores políticos: no tendrá costo electoral si todos lo apoyan de manera unánime y lo llevan a cabo a la vez. ¡A eliminar los subsidios!
Desgraciadamente, la historia ha confirmado que mejorar la administración de la justicia y de los servicios públicos de agua y drenaje tiene algo en común: compra pocos votos. No es un asunto prioritario.
Es una realidad que la calidad de vida depende en gran medida de los municipios: desarrollo urbano (planes y programas, otorgamiento de licencias de construcción y funcionamiento), policía, alumbrado público, agua y drenaje, recolección y disposición de residuos, transporte público, etcétera. ¿Están siendo debidamente servidos los ciudadanos? ¿Están contribuyendo como se requiere para que sea así? Ésa es la miopía del ciudadano: por un lado pide pero por el otro no contribuye. No se da cuenta del vínculo que existe entre las finanzas públicas y la seguridad pública y la paz.
La mujer que hoy sufre un asalto a mano armada en el camión camino a su casa, después del trabajo, no se da cuenta de que no pagar el agua que utiliza en su vivienda (o pagar tarifas absurdamente subsidiadas) repercute en la capacidad del gobierno para llevar a cabo sus funciones; entre otras, la prevención del delito y la debida persecución de los criminales. Si paga, no hay garantía de que de inmediato ocurra una mejora palpable, aunque probablemente en algunos años sí mejorará la seguridad y sus contribuciones ayudarán a heredar a sus hijos un país más próspero y seguro. Pero si no paga, es más mucho más probable que no haya mejoría y que la situación de inseguridad inclusive se deteriore.
Si se le preguntara qué prefiere: perder la quincena, el celular y la paz en el camión, en lugar de pagar el agua a su costo real, ¿qué elegiría?, ¿qué debería escoger? El gobierno sirve para regular las acciones individuales a favor de la colectividad y debe tener la visión y la capacidad necesarias para diseñar e implementar políticas presupuestales, y de otra naturaleza, para que el Estado funcione de manera eficaz. También tiene en sus manos la función de emprender acciones para recuperar la credibilidad. Hay que creer en los gobernantes pero simultáneamente hay que exigirles una debida rendición de cuentas y controlar su gestión.
Si el Estado no tiene la capacidad organizacional y administrativa, ni la fuerza suficiente para recaudar las contribuciones más elementales para cubrir los gastos relacionados con la operación y la inversión en los servicios básicos, ¿cómo va a poder transformar el sistema de justicia? Si no cobra los servicios públicos, no habrá dinero que alcance y tampoco paz ni justicia en este país. Cuestión de prioridades. Urge tapar los hoyos.

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